Le dimensioni dell’evasione
L’evasione fiscale non è una prerogativa esclusiva del nostro sistema economico. Tuttavia, i confronti internazionali – estesi alla più ampia accezione di economia sommersa – rivelano che nella realtà italiana il fenomeno assume un livello fra i più elevati nell’ambito dei paesi industrializzati: il 26.2% (in termini di Pil) segnato agli inizi del nuovo secolo ci colloca al secondo posto dopo la Grecia e sottolinea una crescita di oltre tre punti rispetto a dieci anni prima (figura 1). D’altra parte, le più specifiche analisi riferite alla situazione italiana (tavola 1), pur riflettendo metodi di stima diversi, appaiono concordanti nel rappresentare una realtà grave (per la rilevanza e la diffusione del fenomeno), preoccupante (per la difficoltà d’intaccarla) e generatrice di gravi distorsioni (per le difformità che ne caratterizzano la distribuzione). In proposito, risultano particolarmente significative le conclusioni cui perviene una recente analisi dell’Agenzia delle Entrate, basata sul confronto fra quello che gli italiani hanno dichiarato al fisco (i dati IRAP) e quello che risulta all’ISTAT (valore aggiunto di contabilità nazionale). La prima conclusione riguarda le dimensioni complessive del fenomeno (tasso di evasione pari al 31,5% dell’imponibile stimato dalla Contabilità nazionale), e la difficoltà di ridimensionare il fenomeno (che, infatti, conserva una sua invarianza nell’arco di un ventennio). La seconda conclusione riguarda, invece, la distribuzione territoriale e settoriale dell’evasione. In particolare, sotto il profilo territoriale (tavola 1bis) l’evasione risulta più intensa al Sud (la quota di imponibile non dichiarato è pressoché pari a quella dichiarata), mentre, se si guarda alla sua diffusione (importanza assoluta dell’imponibile sottratto a tassazione) i primi posti della graduatoria ospitano le regioni economicamente più ricche (Lombardia, seguita dal Lazio e dalla Sicilia). A sua volta, la distribuzione per settori di attività vede il fenomeno particolarmente elevato nel terziario, con punte significative nei Servizi destinati alle famiglie (nei quali sfugge a tassazione più della metà dell’imponibile).
Lotta all’evasione e politica fiscale
Di fronte a questa realtà si spiega agevolmente il rilievo che la politica fiscale assegna al contrasto dell’evasione che, da obiettivo fisiologico del sistema tributario, ha finito per essere considerato alla stregua di un vero e proprio strumento di politica economica. In proposito, si possono distinguere, anche cronologicamente, due diversi approcci. Il primo, di origini più remote, sottolinea le implicazioni redistributive dell’evasione (eccesso di prelievo su un imponibile artificiosamente ristretto) e vede nella lotta all’evasione il presupposto per ripartire su una base più larga il peso fiscale complessivo. Il suo messaggio non si esaurisce in un semplice slogan (“pagare tutti per pagare meno”) ma, anzi, ha finito non di rado per tradursi in una vera e propria promessa del legislatore: così, nel “collegato” alla finanziaria degli anni 1999, 2000 e 2001, è stata esplicitamente prevista la restituzione a tutti i contribuenti, attraverso una modifica delle aliquote e degli altri parametri impositivi, del maggior gettito derivante dalla lotta all’evasione fiscale. E’ in questo contesto che si inseriscono analisi come quella condotta da Confindustria , le cui conclusioni sottolineano che “se tutti i soggetti contribuissero al carico fiscale e contributivo, la pressione fiscale media gravante sui soli soggetti in regola potrebbe ridursi di circa sette punti” a parità di gettito. Il secondo approccio, più recente, sottolinea invece gli effetti dell’evasione sugli equilibri del bilancio pubblico e considera l’azione di contrasto come uno strumento di intervento, alternativo a manovre di riduzione della spesa pubblica e/o di aumento del prelievo fiscale. Questa impostazione, già diffusa nel corso degli anni ottanta, risulta da ultimo presente nel disegno di legge finanziaria per il 2005, in cui il gettito atteso dalla lotta all’evasione rappresenta quasi un terzo della manovra di bilancio. Ma – dando spazio a tale approccio - quanto ha pesato l’evasione fiscale sugli equilibri della nostra finanza pubblica? E’ il quesito cui hanno cercato di rispondere Alesina e Marè , secondo i quali, se l’evasione italiana dal 1970 in poi si fosse attestata su livelli pari a quelli degli Usa, il debito pubblico italiano sarebbe stato, dopo poco più di venti anni, molto più basso (76% del Pil, invece del 108%).
I risultati dell’attività di controllo e dell’adempimento spontaneo
Le conclusioni che precedono trovano conferma esaminando due aspetti dell’attività di controllo: il recupero di gettito che ne è derivato e l’efficacia che ha contraddistinto l’insieme del processo di contrasto dell’evasione.
Per quanto concerne gli esiti dell’attività di controllo, i risultati registrati nell’ultimo quinquennio (tavola 3) consentono di sottolineare i seguenti fenomeni:
a) la tendenza, apparentemente ineluttabile, ad un calo delle entrate da controllo, le cui riscossioni (ciò che entra effettivamente nelle casse dell’Erario) segnalano una notevole flessione (-42% fra il 2001 e il 2003). E’, questo, il risultato sia dell’applicazione degli istituti deflativi del contenzioso (ravvedimento operoso, accertamento con adesione, avvisi bonari, autotutela, ecc.), sia dell’operare del condono e delle altre sanatorie fiscali che, a fronte dei benefici effetti sul gettito corrente, non offrono alcuna certezza quanto ad idoneità a determinare un’emersione strutturale di base imponibile. Quest’ultima possibilità, anzi, sembra, almeno parzialmente, messa in forse dalla diffusione che ha avuto il fenomeno delle dichiarazioni integrative riservate (70 mila i soggetti che vi avrebbero fatto ricorso).
b) una difficoltà strutturale a riscuotere, evidenziata dallo scarto fra accertamenti e riscossioni, con le seconde che rappresentano una quota sempre più esigua dei primi (nell’ultimo quinquennio non vanno oltre il 13,2%). In sostanza, l’impegno dichiarato nella lotta all’evasione (le previsioni iniziali) ha trovato più che una conferma solo nell’intensa attività di verifica e di accertamento ma non nei deludenti risultati della riscossione.
La portata di questo secondo fenomeno emerge in tutta la sua estensione anche da un altro punto di osservazione: quello basato sul confronto fra i carichi dei ruoli che l’Amministrazione finanziaria affida ai concessionari della riscossione ai fini del recupero (una sorta di “conto dell’evasione” da presentare per l’incasso) e ciò che si riesce effettivamente a riscuotere. Il tasso di riscossione che emerge a livello nazionale (2.8%) (tavola 4), pur sintetizzando situazioni regionali differenziate (fra i due estremi del 5.7% delle Marche e del 1.3% del Lazio), sembra, di fatto evidenziare una realtà in cui la lotta all’evasione “non paga”; soprattutto ove si tenga conto che, a fronte dei 616 milioni riscossi dai concessionari nel 2003, l’erario ha sostenuto dei costi (a titolo di compensi a favore degli stessi concessionari) pari a 550 milioni di euro . A risultati ancora più dirompenti si perviene ove si consideri che le riscossioni di competenza ammontano a meno di 138 milioni di euro, ossia appena lo 0,6% dei carichi affidati nel 2003.
Più difficile risulta, invece, individuare in quale misura abbiano concorso a determinare tale fenomeno i fattori che ne sono all’origine: inefficienza dei concessionari; normativa sul condono (con relativo svuotamento e “rottamazione” dei ruoli); ruoli viziati, sin dall'origine, da scarse possibilità di riscossione (è il caso, ad esempio, dei ruoli “spazzatura”, riguardanti contribuenti falliti). In ogni caso, l'incapacità di riscuotere sottolinea ancora una volta le distanze che esistono fra la lotta all'evasione dichiarata (misurata con i parametri dell’attività di controllo e di accertamento) e quella effettiva (che misura l'efficacia e la proficuità dell'impegno sulla base del maggior gettito effettivamente riscosso). L'efficacia dell'attività di controllo può essere misurata anche in termini di un aumento del tasso di adempimento spontaneo da parte dei contribuenti. Una valutazione di tale natura risulta complessa, come si è potuto verificare allorché si è trattato di dare seguito alla previsione, contenuta nella legge finanziaria per il 2001 , di interventi di riduzione della pressione fiscale in misura corrispondente ai risultati conseguiti in termini di riduzione dell’evasione. Nell’occasione la restituzione del presunto maggior gettito è avvenuta sulla base di una stima che ha finito per attribuire alla lotta all’evasione le maggiori entrate iscritte nel bilancio di assestamento per l’anno 2000, senza procedere alle specifiche ed analitiche quantificazioni che sarebbero state necessarie ai fini dell’applicazione delle modalità di determinazione fissate dalla legge . D'altra parte, a conclusioni non certamente esaltanti si perviene allorquando si va ad esaminare il grado di diffusione di istituti introdotti, proprio, per sviluppare nei contribuenti la tax compliance. L’esempio più recente e significativo è rappresentato dal concordato fiscale preventivo: l’offerta di un trattamento agevolato non è stata sufficiente ad assicurare un apprezzabile tasso di adesione (che è risultato fermo a poco più di 250 mila contribuenti, ossia meno del 10% della platea dei potenziali interessati). Indicazioni di rilievo emergono anche sul versante degli studi di settore : rispetto ad una platea di 2,9 milioni di contribuenti assoggettabili, 924 mila risultano “non congrui” (ossia non in linea con i ricavi determinati dagli studi) e, di essi, soltanto il 41% si adegua successivamente, in sede di dichiarazione annuale. Il tasso di adesione, peraltro, risulta notevolmente più basso (28%) nel caso dei contribuenti a contabilità ordinaria e degli esercenti arti e professioni, nei cui confronti sono attivabili più limitati poteri di accertamento. In sostanza, l’adesione agli studi di settore è “naturale” per due contribuenti su tre e, per il terzo restante, lo “spontaneo” adeguamento è poco diffuso e scaturisce dal timore di incappare nei controlli.
L’efficacia dei controlli
Non meno deludenti appaiono i risultati dell’azione di contrasto all’evasione misurati a livello “micro”, ossia con riferimento ai controlli eseguiti su un campione di contribuenti di “rilevanti dimensioni economiche”. E' quanto emerge da un'indagine diretta ad evidenziare il tortuoso percorso che contraddistingue il procedimento di accertamento tributario e nell’individuare i fattori che condizionano il recupero effettivo dell’imposta evasa.
Le conclusioni raggiunte (tavola 5) possono essere sintetizzate nei termini seguenti:
a) a fronte di un imponibile dichiarato dai contribuenti pari a circa 6 mila miliardi di lire, i processi verbali compilati dai controllori (guardia di Finanza e Uffici delle Entrate) evidenziano un recupero pari a poco meno di 5 mila miliardi. In altri termini, per ogni 100 di reddito dichiarato, è stato contestato un reddito occultato pari a 81;
b) gli uffici finanziari, chiamati a tradurre in accertamenti i risultati delle verifiche, pervengono al ridimensionamento della pretesa del fisco, anche attraverso il ricorso all’annullamento e all’autotutela. In tal modo, l’imponibile accertato e notificato ai contribuenti risulta pari a circa 9 mila miliardi, ossia 2 mila miliardi in meno del contestato ma pur sempre il 50% in più rispetto al dichiarato. A tale imponibile dovrebbe corrispondere un recupero d'imposta pari a 1031 miliardi;
c) il gettito effettivamente riscosso dal fisco nei tre anni seguiti al controllo è pari a soli 72 miliardi (appena il 7% della maggiore imposta accertata). In particolare, una fetta esigua (meno dell’1%) è legata al pagamento spontaneo da parte del contribuente. Il resto proviene, invece, dal ricavato dell’accertamento con adesione, istituto che ha consentito ai contribuenti di abbattere di circa l’80% la richiesta del fisco, passando da una maggiore imposta accertata di 335 miliardi ad una maggiore imposta definita e versata pari ad appena 71 miliardi;
d) un ulteriore gettito potrà derivare a fronte dei 430 miliardi di maggiore imposta accertata oggetto di contenzioso. La sua entità, tuttavia, sarà legata agli incerti esiti del contenzioso e della conseguente riscossione.
Conclusioni
L’analisi effettuata consente di trarre tre ordini di conclusioni. La prima scaturisce dalla semplice lettura dei dati: esiste un problema evasione e, nonostante il silenzio da cui è stato circondato negli ultimi anni, si tratta di un problema in larga parte irrisolto. Sempre i dati ci confermano, ed è questa la seconda conclusione, che l’azione di contrasto dell’evasione coinvolge risorse rilevanti (lungo tutta la filiera del percorso ad ostacoli che porta dalle verifiche alla riscossione) ma offre esiti effettivi deludenti. Quello che l’Erario riesce a recuperare concretamente è solo una piccola parte dei risultati di volta in volta previsti o annunciati. Alle origini di tale divario si ritrovano diversi fattori. Alcuni di natura amministrativa: qualità dei controlli, sostenibilità dell’atto di accertamento, idoneità della funzione di riscossione. Altri che coinvolgono scelte di politica fiscale e che investono, in larga parte, il ruolo di due istituti il cui impiego ha finito per travalicare il loro naturale carattere di eccezionalità: il condono e le altre forme di sanatoria fiscale, innanzitutto; l’accertamento con adesione, in secondo luogo, la cui generalizzata applicazione pone seri interrogativi sull’assenza di un coordinamento con l’attività di verifica e con l’accertamento ordinario . L’operare di tali fattori, attenuando i costi conseguenti alla scoperta dell’evasione, finisce per alimentare la stessa propensione all’evasione. La terza conclusione, infine, riguarda la rilevanza degli effetti dell’evasione, sia dal lato degli equilibri di finanza pubblica sia da quello della distribuzione del prelievo. In particolare, un tasso di evasione elevato e variamente articolato (per tipologie reddituali, per territorio e per settore di attività economica) si traduce, di fatto, nella coesistenza di aliquote implicite di prelievo lontane dalle decisioni del legislatore e rappresenta il presupposto per manovre di finanza pubblica ulteriormente distorsive.
Note:
1 Confindustria, “Prospettive dell’economia italiana. L’evoluzione dei settori industriali”, Centro Studi, 2000.
2 Alesina A., Marè M. , “Evasione e debito”, La Finanza pubblica italiana dopo la svolta del 1992, a cura di A. Monorchio, 1996.
3 Risposta dell’on. Molgora all’interrogazione parlamentare n. 5-0369, Commissione Finanze, Camera dei Deputati, 17.11.2004.
4 Previsioni analoghe erano contenute nelle leggi finanziarie 1999 e 2001.
5 Le eventuali maggiori entrate derivanti dalla lotta all’evasione andavano determinate “scorporando dall’incremento di gettito, rispetto all’anno precedente, delle imposte sui redditi autoliquidate gli effetti dell’andamento delle grandezze macroeconomiche e degli interventi normativi” (L. 133/1989).
6 Tassazione ridotta, sospensione obbligo rilascio scontrino e ricevuta fiscale, sostanziale eliminazione di ogni forma di controllo.
7 I dati che seguono sono tratti dalla “Relazione Tecnica” governativa che stima gli effetti della legge finanziaria per il 2005.
8 L'indagine, di cui riferisce la Corte dei Conti, è stata condotta dal Secit (“Produttività delle verifiche generali svolte nei confronti dei soggetti di rilevanti dimensioni economiche”, 2002) ed ha riguardato i circa seicento operatori con volume di affari superiore a cinquanta miliardi delle vecchie lire sottoposti a controllo nel 1998.
9 E, in effetti, l’abbattimento fruito dal contribuente (nel passaggio dal verbale di constatazione della Guardia di Finanza all’atto di accertamento di adesione sottoscritto con l’Agenzia delle Entrate) può risultare fisiologico se ha un’applicazione limitata e dimensioni contenute. Se, invece, diventa pratica diffusa e rilevante, allora, nella percezione dei contribuenti, l’attività di controllo finisce per assumere i connotati d’incertezza propri di una transazione permanente.
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